中国必须守住财政金融稳定底线

近两年，随着中国宏观经济增长速度的逐步放缓，一些潜在的财政和金融风险有所显露，中国政府必须守住财政金融稳定的底线。

一段时期以来，人们担心的是中国的地方债风险恐会危及中央财政安全。金融危机以来，中国地方债务“滚雪球”式增长。据银监会数据，截至2012年9月末，地方融资平台贷款余额为9.25万亿元，与上年同期基本持平。尽管地方融资平台通过银行贷款渠道获得资金受到控制，但仍通过发行债券及信托借款等融资渠道获得大量社会资金，地方政府债务仍在扩张。中央结算公司数据显示，2012年全年地方政府债发行2500亿元，较上年增加500亿元；银行间债券市场发行的城投类债券累计达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%，增幅较上年同期扩大120个百分点。除发行债券外，地方政府通过信托借款获取的资金也增长显著。2012年四季度末，信托公司政信合作项目余额5016亿元，较上年增加2479亿元，增幅高达97.7%。

另一方面，财力捉襟见肘，土地财政难以为继。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。事实上，全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，体现出收支对等的原则，而中国“财政收支倒挂”造成了地方政府财力不足，不得不“借地生财”、造成严重的“土地财政依赖”。

近两年由于拆迁成本的大幅上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比2010年31.7%的峰值明显下降。中长期看，“新国五条”细则的落实将对房地产销售增长构成压制作用，地方政府土地财政难以为继。

此外，隐性负债是中国面临最大的中长期风险。中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

同样，中国金融稳定也面临着一些新的挑战，最主要表现为影子银行风险。2012年以来，包括银行理财产品、信托计划、委托贷款等均实现了快速增长。2012年，仅委托贷款、信托贷款、企业债券净融资、未贴现的银行承兑汇票的增加额简单相加已达到5.87万亿元，其中信托贷款增加1.29万亿元，同比多增1.09万亿元；未贴现的银行承兑汇票增加1.05万亿元，同比多增227亿元；企业债券净融资2.25万亿元，同比多增8840亿元；委托贷款增加1.28万亿元。2012年表外融资新增3.62万亿元，比上年多出1.1万亿元，占同期社会融资规模的23%，占比较上年提高3.3个百分点。而去年人民币贷款新增规模也不过8.2万亿元。表外融资的迅速增长隐藏着巨大的风险隐患。

第一大风险，当前许多银行的表外融资新增规模超过表内信贷新增规模，表外融资风险具有隐蔽性和不确定性，一旦出现理财亏损无法偿还，银行为避免声誉上的损失，可能会动用表内资金来偿还理财资金，使表外风险转移至表内。

第二大风险，我国信托业仍以融资信托为主导模式，大量社会资金通过信托业流向地方政府融资平台、房地产、工商企业等实体部门，在经济下行风险加大与企业经营困难的情况下，面临较大的偿付风险。

第三大风险，由于杠杆使用过高，信用规模迅速膨胀加大通胀/或资产泡沫压力，而一旦货币当局突然大幅收紧信贷，将可能加剧资产价格波动，引发不良贷款攀升，给经济造成更大冲击。

最后，基础设施投资资金量大，在目前的融资模式下，部分依靠财政支出，主要通过融资平台贷款解决，城投债也是其资金来源之一。现行融资模式存在运作不规范、还款来源上对土地收入依赖较大等问题。因此，如何建立可持续的城镇化融资模式是当前亟待解决的重要问题。

我们认为，为“防风险”，宏观调控需要未雨绸缪，经济政策需要宏观审慎。财政要坚持“稳健”的原则，避免过度积极。未来财政收入两位数增长的时代已不再，财政收支矛盾将成为常态。特别是随着中国经济转入“中速增长”，结构性减税、以及向民生财政转型，政府刚性支出将迅速增加，在医疗、社会保障等民生刚性支出不可能减少的情况下，财政支付压力将进一步凸显。

因此，中国财政必须改变“大进大出”的模式，建立高效的公共预算体系和财政约束制度，通过编制政府资产负债表和现金流量表，加强预算绩效管理，推行严格的财政监督，走精细化财政之路，大幅提高财政运行效率已经迫在眉睫。货币政策需要坚守“中性”，要避免银根宽松使地方政府债务与影子银行继续膨胀，进一步加大财政金融风险，也要避免收紧银根使已有的财政金融风险全面暴露，从而切实防范系统性金融风险。

张茉楠，国家信息中心预测部副研究员，中国国际研究基金会研究员，中宏研究平台研究专家

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