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户籍改革实行差别化落户 学者建议配套财税改革

对于在北京邮电大学南门附近卖菜的陈里仁（化名）来说，在北京买房、买车，让孩子在北京高考，似乎是个天方夜谭般的梦想。“现在孩子在一个民办小学读书，我打算等他快毕业上初中的时候回四川仁寿县老家去。”

长安居，大不易。然而，毕竟还是出现了一些曙光。

6月30日，中共中央政治局召开会议，会议审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。会议指出，要坚持以人为本，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

户籍改革成本账

会议提出，要优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导人口流向。要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

“户籍制度改革，难就难在附着在户籍上的各种福利要祛除，要平等化，不是一朝一夕可以办到的。”全国人大农委委员、社科院农发所原所长张晓山表示，等到城乡之间的公共服务实现均等化之后，所谓的“福利”就成了政府必须提供给所有公民的普惠式服务，而户籍也就成了一张除了证明你身份之外别无用处的“废纸”。

事实上，早在今年3月份，国务院就公布了国家新型城镇化规划。按照规划，要保障随迁子女平等享有受教育权利，要扩大参保缴费覆盖面，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，免费提供健康教育等公共卫生服务。采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。

“简言之，就是要实现城乡居民在教育、社保、医疗、住房等各个方面的服务均等化。”张晓山表示。

然而，按照张晓山的测算，一个农村居民成为有户籍的城市居民，政府平均需要花费3万到5万元。

据《21世纪经济报道》记者此前报道，广东省常委副省长徐少华在广东省的城镇化会议上算过一笔账。徐少华透露，广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元，每年公共服务成本6581元。而预计2013至2020年，广东基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元，年均增长约12.5%，年均新增投入达450亿元。

按此推断，如果按未来7年推动1300万人落户的话，一次性成本将高达1.7万亿（13.14万×1300万），每年新增的公共服务成本高达122亿（1300万人/7年×6581元），占广东年新增投入近1/3。

“如果全由地方政府承担，肯定是吃不消的。”张晓山称。

政企个人共担改革成本

为此，新型城镇化规划提出，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

其中，省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化总体安排和配套政策，市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。

现实情况是，目前中央政府仅在随迁子女教育等为数不多的几个项目上给地方政府以相应的财政转移支付。

“这显然是不够的，希望以后这种针对户籍改革和公共服务均等化的财政转移支付能够逐步增加。”国务院发展研究中心农村经济部部长叶庆兴表示。

张晓山表示，目前地方政府用于公共服务的资金主要来自于土地财政，这又可以分三类，一是政府利用国有土地收益基金通过土地储备中心征收和储存土地，再用征收和储存的土地，向银行抵押融资，从而形成地方债；第二类是政府通过出让土地取得土地出让金，第三类则是通过收受房地产开发商和房产交易主体的税费形成的收入。

“由于近些年国家收紧了土地供应，房地产市场也不景气，地方政府在土地财政上的收入越来越捉襟见肘，难以为继。”张晓山因此建议在实行户籍制度的改革同时实行财税制度改革，使中央和地方的财权事权的匹配度更高更合理。

此次户籍制度改革在提出公共服务均等化的同时，也再次强调了不同规模城市实行差别化的落户政策。按照新型城镇化规划的提法，未来要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

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